เดิมพันอนาคตประเทศไทย...หลักนิติธรรมกับการขับเคลื่อนการพัฒนาที่ยั่งยืน ตอนที่ 2
“การขับเคลื่อนเรื่องหลักนิติธรรมไม่จำเป็นต้องรอรัฐบาล แต่ควรเริ่มโดยภาคประชาสังคม เริ่มจากความตื่นรู้ เท่าทัน เห็นว่าปัญหาในปัจจุบันเกิดจากหลักนิติธรรมในสังคมมีความอ่อนแอ และนำไปสู่การลงทุนสร้างหลักนิติธรรมให้เข้มแข็งเพื่ออนาคตของสังคมไทยที่ดีขึ้นกว่าเดิม “Investing in the Rule of Law for the better future”
ศ.ดร.(พิเศษ) กิตติพงษ์ กิตยารักษ์ ที่ปรึกษาสถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) กล่าวไว้ระหว่างงานเวทีสาธารณะด้านหลักนิติธรรม “Rule of Law Forum: Investing in the Rule of Law for a Better Future” ที่จัดขึ้นโดยสถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) ร่วมกับ Word Justice Project (WJP) และสำนักข่าว THE STANDARD เมื่อวันที่ 5 มกราคม 2566
ที่ผ่านมาสถานการณ์วิกฤตด้านหลักนิติธรรมในประเทศไทย สะท้อนให้เห็นจากเหตุการณ์ผิดปกติ อย่างข่าวของการใช้อำนาจเกินขอบเขตของหน่วยงานภาครัฐ การทุจริตคอร์รัปชันเชิงนโยบายและผลประโยชน์ อย่างไรก็ดี ในวันนี้มีความหวังที่จะพัฒนาหลักนิติธรรมของประเทศได้อย่างเป็นรูปธรรมจับต้องได้ยิ่งขึ้น โดยนำดัชนีชี้วัดหลักนิติธรรม จัดทำโดย World Justice Project (WJP) มาวัด โดย WJP ได้จัดทำดัชนีชี้วัดหลักนิติธรรมมาตั้งแต่ พ.ศ. 2551
TIJ ตระหนักถึงความสำคัญของดัชนีชี้วัดหลักนิติธรรมนี้และได้สร้างกลไกและการจัดทำกรอบแนวทางที่จะเอื้อให้ประเทศไทยก้าวไปสู่การสร้างสังคมที่มีหลักนิติธรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยมีหลักสูตร RoLD Xcelerate ที่ TIJ ร่วมกับ WJP จัดทำขึ้นเพื่อเป็นหนึ่งในแพลตฟอร์มเพื่อการปฏิรูปหลักนิติธรรมและการเรียนรู้ที่มุ่งสร้างเครือข่ายผู้สร้างความยุติธรรม หรือ “Justice Makers” แพลตฟอร์มนี้เป็นแหล่งสร้างองค์ความรู้และการนำมาตรฐานสากลมาประยุกต์ใช้เพื่อเสริมสร้างหลักนิติธรรมของประเทศไทยให้เข้มแข็งและนำไปสู่การแลกเปลี่ยนเรียนรู้องค์ความรู้ในอีกหลากหลายมิติ
นิยามของหลักนิติธรรม (Rule of Law) ใน RoLD Xcelerate คืออะไร
จากการเสวนาในหลักสูตร RoLD Xcelerate วิทยากรและผู้เข้าร่วมงานส่วนหนึ่งได้แลกเปลี่ยนความคิดเห็นในหัวข้อ "นิยามของหลักนิติธรรม (Rule of Law)" ซึ่งอาจสรุปได้ดังนี้
“หลักนิติธรรม คือ การที่ประเทศใช้กฎหมายเป็นใหญ่ มีวิธีการได้มาซึ่งกฎหมายโดยชอบ และบังคับใช้กับทุกคนอย่างเสมอภาค ไม่ใช่กฎหมายที่ถูกใช้เพื่อเป็นเครื่องมือของผู้มีอำนาจในการแสวงหาประโยชน์ให้กับบุคคลใดหรือพวกพ้องเท่านั้น ดังนั้นการจะมีหลักนิติธรรมที่ดีได้ จึงจะต้องเป็นประเทศที่มีทั้งความเป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริงและมีการบริหารด้วยระบบธรรมาภิบาลขับเคลื่อนไปพร้อมๆ กัน” - ศ.พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ กิตยารักษ์ ที่ปรึกษา สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย
“หลักนิติธรรมในแบบง่าย ๆ คือการที่ทุกคนยอมรับและเคารพการปฏิบัติตามกฎหมาย แต่หัวใจสำคัญคือ กฎหมายที่บังคับใช้นั้นต้องมีที่มาที่ชอบธรรม มีกระบวนการที่ถูกต้อง เป็นประชาธิปไตย มีรูปแบบที่เข้าถึงและเข้าใจได้ และต้องมุ่งคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพของประชาชน” - ดร.พิเศษ สอาดเย็น ผู้อำนวยการ TIJ
“หลักนิติธรรม (Rule of Law) เกิดขึ้นในช่วงคริสต์ศตวรรษที่ 12 ด้วยหลักการเพียงข้อเดียวคือ “กฎหมายต้องใหญ่กว่าคน” ไม่ว่าคนนั้นจะเป็นใครก็ตาม ต่อมาได้มีการนำ “หลักนิติธรรม” มาจับกับความคิดเรื่อง “สิทธิและเสรีภาพ” เพื่อให้กฎหมายพิทักษ์สิทธิและเสรีภาพของประชาชน และในโลกยุคใหม่ หลักนิติธรรมครอบคลุมถึงกฎหมายที่ต้องมีความเป็นธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้ ทุกคนสามารถเข้าถึงได้และได้รับความเป็นธรรมกันอย่างเท่าเทียม” - ผศ.ดร. เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง อาจารย์ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
“หลักนิติธรรมกับประชาธิปไตยเป็นเงื่อนไขของกันและกันและต้องสร้างไปพร้อมกัน เพราะหัวใจของประชาธิปไตยคือ “ประชาชน” ดังนั้น จะชอบธรรมได้ก็ต่อเมื่อประชาชนเลือกมาและกำกับได้ การได้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งนั้นไม่ได้รับประกันว่าจะมีความยุติธรรม แต่การมีหลักนิติธรรมจะเป็นหลักประกันของการใช้อำนาจอย่างเป็นธรรม ทำให้สังคมมีความยุติธรรมและเท่าเทียม” - รศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ อาจารย์สาขาวิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
World Justice Project กับนิยามของหลักนิติธรรม
World Justice Project ให้คำนิยามของหลักนิติธรรมไว้ว่า เป็นระบบที่ทนทาน สามารถดำรงอยู่ได้ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อม โดยประกอบด้วยกฎหมาย สถาบัน บรรทัดฐาน และความมุ่งมั่นของสังคมที่ส่งเสริมหลักการสากล 4 ประการ ได้แก่[1]
- ความรับผิดชอบ (Accountability) ภายใต้กฎหมายเดียวกันของภาครัฐและเอกชน
- กฎหมายมีความเท่าเทียม (Just Law) กฎหมายมีความชัดเจน มีการเผยแพร่ สม่ำเสมอ และบังคับใช้อย่างเท่าเทียม ยังผลให้เกิดการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน สิทธิในทรัพย์สิน สัญญา และสิทธิในขั้นตอนกระบวนการ อันหมายถึงสิทธิที่บุคคลได้รับในการดำเนินการตามกระบวนการที่เป็นธรรมและโปร่งใส โดยเฉพาะในทางกฎหมาย
- รัฐบาลที่โปร่งใส (Open Government) กระบวนการบัญญัติ บริหารจัดการ วินิจฉัย และบังคับใช้กฎหมายมีความเข้าถึงได้ เป็นธรรม และมีประสิทธิภาพ
- ความยุติธรรมที่เข้าถึงได้และเป็นกลาง (Accessible and Impartial Justice) เป็นความยุติธรรมที่ได้รับการส่งมอบอย่างทันท่วงทีโดยผู้ใช้ความยุติธรรมที่มีความสามารถ มีจริยธรรม และเป็นอิสระ ซึ่งเป็นผู้ที่สามารถเข้าถึงได้ มีทรัพยากรที่เพียงพอ และให้บริการที่สะท้อนถึงบริบทของสังคม
ทำไมประเทศไทยต้องเร่งสร้างหลักนิติธรรม?
ดัชนีชี้วัดหลักนิติธรรม (Rule of Law Index) ประจำปี 2566[2] ประกอบด้วยดัชนีชี้วัด 8 ปัจจัย ได้แก่ การจำกัดอำนาจรัฐอย่างเหมาะสม การปราศจากการคอร์รัปชัน รัฐบาลโปร่งใส สิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน ความสงบเรียบร้อยและความมั่นคง การบังคับใช้กฎหมาย กระบวนการยุติธรรมทางแพ่ง และกระบวนการยุติธรรมทางอาญา เพื่อเป็นเครื่องมือในการประเมินความมีนิติธรรมของแต่ละประเทศ ระบุว่า ภาพรวมของหลักนิติธรรมในประเทศไทยมีคะแนนลดลงร้อยละ 5 เมื่อเทียบกับปี 2558 โดยปัจจัยที่ลดลงมากที่สุด ได้แก่ การปราศจากคอร์รัปชัน ลดลงร้อยละ 15 และการบังคับใช้กฎหมาย ลดลงร้อยละ 13 และในส่วนของตัวชี้วัดย่อย 44 ปัจจัย พบว่าประเทศไทยมีคะแนนต่ำกว่าค่าเฉลี่ยในภูมิภาคอาเซียนมากกว่าครึ่ง ความถดถอยของหลักนิติธรรมในประเทศไทยนั้นสอดคล้องกับภาพรวมคะแนนตัวชี้วัดหลักนิติธรรมทั่วโลก ที่ 2 ใน 3 ของประเทศที่มีการเก็บข้อมูลที่อยู่ในกลุ่มที่มีหลักนิติธรรมถดถอยและนับเป็นปีที่ 6 ติดต่อกัน
อย่างไรก็ดี ในหลายประเทศที่มีคะแนนดีขึ้นในปี 2566 เมื่อเทียบกับช่วง 7 ปีที่ผ่านมา ใน 5 อันดับแรก คือ อุซเบกีสสถาน มอลโดวา ซิมบับเว คาซักสถาน และมาเลเซีย พบว่ามีจุดร่วมที่ส่งผลให้ประเทศเหล่านี้มีความก้าวหน้าในหลักนิติธรรมคือ “การเปิดข้อมูลข่าวสาร” และ “ความมุ่งมั่นพยายามอย่างไม่ลดละของผู้นำ”
ในส่วนนี้ ดร.ศรีรักษ์ ผลิพัฒน์ ผู้อํานวยการระดับภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก World Justice Project (WJP) ให้ความเห็นไว้ว่า สุดท้ายแล้วสังคมประเทศนั้น ๆ จะดีได้ ขึ้นอยู่กับคุณภาพของคนในสังคม และความตั้งใจจริงและสม่ำเสมอของผู้นำประเทศในการแก้ไขปัญหา รวมไปถึงความต่อเนื่องในการดำเนินงานของรัฐบาล และที่สำคัญคือไม่ว่าสถานการณ์จะเลวร้ายแค่ไหน ก็จะมีทางเลือกที่คนในสังคมสามารถทำได้ เพราะบริบทในสังคมจะมีตัวเร่งหรือเป็นตัวกระตุ้นให้ปัจจัยอื่น ๆ ต้องทำงานมากขึ้น[3]
หลักนิติธรรมส่งผลกระทบต่อการพัฒนาของประเทศอย่างไร?
จากดัชนีชี้วัดของ WJP ทั้งหมด 8 ปัจจัยจะเห็นได้ว่าปัจจัยเหล่านี้ส่งผลต่อการพัฒนาของประเทศในทุก ๆ ด้าน เนื่องจากหลักนิติธรรมไม่สามารถแยกจากการใช้อำนาจอย่างเหมาะสม ไม่กระทบต่อเสรีภาพของประชาชน ทั้งยังต้องการความโปร่งใส การมีส่วนร่วมของประชาชน และการตรวจสอบได้ ทำให้หลักนิติธรรมเป็นหลักการที่เป็นทั้งส่วนฐานรากและส่วนส่งเสริมของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยให้มีความเข้มแข็งยิ่งขึ้น ดังที่นักปรัชญาการเมืองชาวอิตาลี Norberto Bobbio ได้อ้างถึงประชาธิปไตยไว้ในหนังสือของเขาว่า “ประชาธิปไตยถือเป็นหลักนิติธรรมในรูปแบบที่ดีที่สุด” (Democracy is the rule of law par excellence.)[4]
การฟื้นฟูหลักนิติธรรมจึงหมายถึงการช่วยให้สังคมมีการบริหารจัดการภาครัฐอย่างเหมาะสม ประชาชนได้รับการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐาน เข้าถึงข้อมูลที่เปิดเผยและโปร่งใส และการบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างเท่าเทียมมีประสิทธิภาพ โดยสิ่งสำคัญที่จะขับเคลื่อนให้สังคมมีหลักนิติธรรมคือความโปร่งใส การมีส่วนร่วม และการตรวจสอบได้เปิดเผยข้อมูล ซึ่งหากสำเร็จจะช่วยให้ประเทศสามารถลดปัญหาคอร์รัปชัน ทำให้เจ้าหน้าที่รัฐ นักการเมือง และประชาชนกล้าออกมาแจ้งเบาะแส ส่งผลให้การป้องกันและปราบปรามคอร์รัปชันเป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ สร้างความเชื่อมั่นให้แก่ประชาชน และทำให้ประเทศไทยเป็นประเทศที่ทำธุรกิจง่ายขึ้น (Ease of Doing Business) เนื่องจากช่วยเสริมสร้างความมั่นใจให้กับนักลงทุนและบริษัทต่างชาติ เพราะทำให้เชื่อมั่นว่าการลงทุนจะได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายที่ยุติธรรม
ความท้าทายของสังคม เมื่อหลักนิติธรรมไทยติดหล่มเชิงโครงสร้าง
ก่อนจะเข้าสู่เนื้อหารายละเอียดของการเสวนา จำเป็นต้องเกริ่นถึงวิกฤตหลักนิติธรรมในประเทศไทยในภาพรวม ซึ่งมีการเปิดเผยขึ้นในหัวข้อ “ถอดรหัสวิกฤตหลักนิติธรรมในสังคมไทย” ผ่านแพลตฟอร์ม RoLD Xcelerate เครือข่ายผู้นำเพื่อสร้างความเข้มแข็งของหลักนิติธรรม เมื่อวันที่ 12 กันยายน 2567 ซึ่งนำไปสู่ข้อสังเกตที่น่าสนใจว่า หลักนิติธรรมถือกำเนิดขึ้นในโลกด้วยความตระหนักว่า อำนาจเป็นสิ่งที่เป็นดาบสองคม คนหรือกลุ่มคนที่มีอำนาจมาก มีโอกาสสร้างอันตรายต่อผู้อื่นได้มาก ยิ่งมีอำนาจสมบูรณ์เด็ดขาดและใช้โดยไม่ถูกตรวจสอบ ก็ยิ่งอันตรายที่สุด
หลักนิติธรรม จึงเป็นหลักการหนึ่งที่ถูกสร้างขึ้นเพื่อป้องกันมิให้ใครใช้อำนาจได้ตามอำเภอใจ การจำกัดอำนาจรัฐให้อยู่ภายใต้การตรวจสอบอย่างเหมาะสม เป็นหนึ่งในหัวใจสำคัญของหลักนิติธรรม โดยในการเมืองโลก ประเทศที่เจริญและมีสันติสุข มีองค์ประกอบสำคัญ 3 ประการ คือ มีรัฐที่มีประสิทธิภาพ มีระบอบการเมืองที่ชอบธรรม และมีหลักนิติธรรมที่เข้มแข็ง
ในการเสวนาหัวข้อนี้ ผู้ร่วมเสวนา ประกอบด้วย ฉัตร คำแสง ผู้อำนวยการ 101 PUB - 101 Public Policy Think Tank ผศ.ดร. เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง อาจารย์ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย รศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ อาจารย์สาขาวิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และสฤณี อาชวานันทกุล กล่าวถึงสถานการณ์ภาพรวมของปัญหาหลักนิติธรรมในประเทศไทยว่า มีให้เห็นในทุกมิติที่ดัชนีชี้วัดหลักนิติธรรมระบุไว้ว่าเป็นปัจจัยสำคัญที่จะช่วยให้สังคมมีหลักนิติธรรม ได้แก่ การจำกัดอำนาจรัฐอย่างเหมาะสม การปราศจากการคอร์รัปชัน รัฐบาลโปร่งใส สิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน ความสงบเรียบร้อยและความมั่นคง การบังคับใช้กฎหมาย กระบวนการยุติธรรมทางแพ่ง และกระบวนการยุติธรรมทางอาญา
ปัญหาเหล่านี้สอดคล้องกับที่ 101 PUB - 101 Public Policy Think Tank ได้นำเสนองานวิจัยหัวข้อ “เศรษฐศาสตร์สถาบันว่าด้วยการสร้างหลักนิติธรรม: กรณีศึกษาการปฏิรูประบบยุติธรรมไทย” ที่พบว่ารากของปัญหาในเชิงสถาบันหรือโครงสร้างสังคม คือ
- การรักษาฐานอำนาจของแต่ละภาคส่วน โดยเฉพาะภาครัฐที่ทำงานไม่สอดคล้องกัน
- ติดกับระบบอภิบาลแบบปิดที่ไม่มีการถ่วงดุลอำนาจ และระบบก้าวหน้าตามอาวุโส ซึ่งติดกับแนวปฏิบัติเดิม
- แนวคิดของการมองรัฐเป็นใหญ่ ที่รัฐมีอำนาจในการละเมิดสิทธิเสรีภาพประชาชนและทรัพย์สินเอกชนโดยอ้างเหตุผลเพื่อประโยชน์สาธารณะ และทัศนคติให้คนดีปกครองบ้านเมือง แต่ไม่มีการถ่วงดุล
นอกจากนี้ ไทยยังมีประเด็นท้าทายเกี่ยวกับหลักธรรมาภิบาล ทุนผูกขาด และการคอร์รัปชัน ซึ่งเชื่อมโยงกับการนำไปสู่การฉ้อฉลเชิงอำนาจ ซึ่งก็คือการใช้อำนาจทางการเมืองเอื้อประโยชน์ทางธุรกิจหรือเอื้อประโยชน์ให้กับกลุ่มของตัวเองและพวกพ้อง ด้วยการยึดกุมรัฐ (State Capture) หรือการที่กลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่มเข้าไปยึดกุมรัฐหรือองค์กรอิสระที่มีบทบาทเพื่อให้ได้ผลประโยชน์จากกติกาและการกำกับดูและที่ต้องใช้อำนาจรัฐ
ประเด็นท้าทายการสร้างหลักนิติธรรมในเชิงโครงสร้างนี้ ส่งผลกระทบอย่างมากต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ เนื่องจากทำให้ภาคธุรกิจขาดความเชื่อมั่นในการบริหารประเทศ
จากการเสวนาวันนั้น ผู้ร่วมเสวนาได้นำเสนอข้อเสนอแนะเชิงนโยบายด้วยว่า ผลการศึกษาทั่วโลกหลายชิ้นระบุว่า การเปลี่ยนผ่านจากประเทศรายได้ปานกลางไปเป็นประเทศรายได้สูง จำเป็นอย่างยิ่งที่ประเทศนั้นต้องมีหลักนิติธรรม ประเทศไทยจึงควรสร้างความตระหนักรู้ในสังคมถึงการแก้ไขปัญหาในเชิงโครงสร้างกันมากขึ้น เพื่อให้ทราบถึงความสำคัญ และเห็นประโยชน์และผลกระทบจากการมีหรือไม่มีหลักนิติธรรม เพื่อสร้างการเปลี่ยนแปลง
---
เกี่ยวกับดัชนีชี้วัดหลักนิติธรรรม โดย World Justice Project
ดัชนีชี้วัดหลักนิติธรรมนั้นจัดทำขึ้นโดย World Justice Project เป็นกระบวนการวัดผลที่ได้รับการยอมรับและเชื่อมั่นจากองค์การนานาชาติระดับโลก และมีการปรับปรุงและพัฒนามากว่า 15 ปี ตั้งแต่ พ.ศ. 2551 และรายงานดัชนีชี้วัดหลักนิติธรรมล่าสุดในปี 2566 เป็นผลการสำรวจประชาชนในจำนวนใกล้เคียง 150,000 ครัวเรือน จาก 142 ประเทศทั่วโลก รวมทั้งผู้เชี่ยวชาญและผู้ประกอบวิชาชีพกฎหมายอีกกว่า 3,400 คน
เกี่ยวกับหลักสูตร RoLD Xcelerate
หลักสูตร “RoLD Xcelerate” แพลตฟอร์มสำหรับการปฏิรูปหลักนิติธรรม หรือพื้นที่การเรียนรู้เพื่อสร้างเครือข่าย “Justice Makers” ที่ TIJ มุ่งหวังให้เป็นพื้นที่สร้างองค์ความรู้และนำมาตรฐานสากลมาปรับใช้เพื่อสร้างหลักนิติธรรมของประเทศไทยให้เข้มแข็ง
หัวใจสำคัญของแพลตฟอร์ม RoLD เพื่อสร้างเสริมหลักนิติธรรมคือการมีหุ้นส่วนความร่วมมือ (Partnership) เข้ามาขับเคลื่อนการทำงานร่วมกัน ในสังคมประเทศไทยที่แม้จะมีประชาธิปไตยแต่ก็เป็นประชาธิปไตยที่อ่อนแอและมีความขัดแย้งสูง ความร่วมมือจากทุกภาคส่วนจะเป็นกุญแจสำคัญในการปฏิรูปหลักนิติธรรมให้ประสบความสำเร็จได้[1] World Justice Project, What is the rule of law?, https://worldjusticeproject.org/about-us/overview/what-rule-law. Retrieved: 30 October 2024.
[2] WJP Rules of Law Index: Global Insights: Thailand https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/global/2024/Thailand/ วันที่ 6 ธันวาคม 2567.
[3] ดร.ศรีรักษ์ ผลิพัฒน์ ผู้อํานวยการระดับภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก World Justice Project (WJP). หลักสูตร RoLD Xcelerate หัวข้อ “รู้จัก...ดัชนีชี้วัดหลักนิติธรรม (The Rule of Law Index)”, วันที่ 4 กรกฎาคม 2567.
[4] Noberto Bobbio, ‘The Rule of Men or the Rule of Law’ in Noberto Bobbio, The Future of Democracy: A Defense of the Rules of the Game (University of Minnesota Press, 1987), p. 156.
