ข้อกำหนดกรุงเทพไม่ใช่ทางเลือก แต่คือพันธกรณีต่อผู้หญิงในเรือนจำ:
ประชาคมโลกเรียกร้อง เร่งรัดการคุ้มครองสิทธิผู้ต้องขังหญิงในโครงการ The Bangkok Rules Accelerator
“ปี ค.ศ. 2024 มีผู้ต้องขังทั่วโลกรวมกันประมาณ 11.5 ล้านคน มีผู้ต้องขังที่เป็นผู้หญิงประมาณ 7.4 แสนคน ... จากตัวเลขนี้ อาจจะเห็นได้ว่า ผู้ต้องขังหญิงมีสัดส่วนเป็นเพียง 6.9% ของผู้ต้องขังทั้งหมด ดูเหมือนยังเป็นเพียงคนกลุ่มน้อยในเรือนจำ แต่หากเราเปรียบเทียบกับจำนวนผู้ต้องขังหญิงในปี 2000 เราจะพบว่า มีจำนวนผู้หญิงที่ต้องเข้าไปอยู่ในเรือนจำทั่วโลกเพิ่มขึ้นถึง 60% และแม้ว่ามีหลายประเทศที่ได้ปรับปรุงเรือนจำให้สอดคล้องกับความเป็นเพศหญิง แต่ก็ยังคงมีเรือนจำอีกมากที่ยังคงไม่ได้ถูกออกเช่นนั้น ทำให้ยังมีผู้หญิงที่เคยต้องโทษอีกมากที่ยังคงมีความยากลำบากในการกลับคืนสู่สังคม”
“ผู้หญิงกลุ่มนี้ ยังต้องการความช่วยเหลือจากพวกเราทุกคน”
ชลธิช ชื่นอุระ ผู้อำนวยการสำนักส่งเสริมข้อกำหนดกรุงเทพและการปฏิบัติต่อผู้กระทำความผิด สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) อธิบายสถานการณ์ที่เกิดขึ้นทั่วโลกเกี่ยวกับการเพิ่มจำนวนขึ้นอย่างรวดเร็วของประชากรที่เป็นผู้หญิงในเรือนจำ ในการประชุมนานาชาติ “จากวิสัยทัศน์สู่การปฏิบัติ: 15 ปี ข้อกำหนดกรุงเทพและอนาคตของกระบวนการยุติธรรมที่สนองตอบต่อเพศภาวะ” (From Vision to Action: 15 Years of the Bangkok Rules and the Future of Gender-Responsive Criminal Justice) ซึ่ง TIJ ร่วมมือกับสำนักงานว่าด้วยยาเสพติดและอาชญากรรมแห่งสหประชาชาติ (UNODC) จัดขึ้นเมื่อวันที่ 15 ธันวาคม พ.ศ. 2568 พร้อมนำเสนอว่าสถานการณ์นี้เกิดขึ้นจากการเน้นใช้โทษจำคุกในการลงโทษผู้กระทำความผิดหญิงมากขึ้น และยังมีปัญหาจากสภาพแวดล้อมของเรือนจำที่ไม่สามารถช่วยเหลือเยียวยาฟื้นฟูเธอเหล่านั้นได้
ข้อกำหนดกรุงเทพ (Bangkok Rules) หรือ ข้อกำหนดสหประชาชาติว่าด้วยการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิงและมาตรการที่มิใช่การคุมขังสำหรับผู้กระทำความผิดหญิง (United Nations Rules for the Treatment of Women Prisoners and Non-custodial Measures of Women Offenders) ได้รับการลงมติจากที่ประชุมใหญ่สหประชาชาติและประกาศเป็นข้อกำหนดสหประชาชาติ ในวันที่ 21 ธันวาคม พ.ศ. 2553 และมีอายุครบ 15 ปี ในวันที่ 21 ธันวาคม พ.ศ. 2568 แต่ยังมีหลายประเทศที่ยังต้องเผชิญกับความท้าทายในการนำมาตรฐานจากข้อกำหนดกรุงเทพไปใช้จริง
“ปัญหาที่ผ่านมาคือการเราไม่มีข้อมูลเพียงพอ ดังนั้น TIJ และ UNODC จึงร่วมมือกันในการเก็บข้อมูล โดยได้รับความร่วมมือจาก 54 ประเทศทั่วโลก”
ชลธิช กล่าวว่า ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมามีจำนวนผู้ต้องขังหญิงทั่วโลกเพิ่มขึ้นเร็วมากโดยเฉพาะประเทศในแถบเอเชียแปซิฟิกและบางประเทศในภูมิภาคละตินอเมริกา แต่ในขณะเดียวกัน ก็ยังมีหลายประเทศที่นำข้อกำหนดกรุงเทพไปใช้จนทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงทั้งในทางนโยบายและข้อกฎหมายของระบบราชทัณฑ์จนทำให้เห็นความก้าวหน้าในการดูแลผู้ต้องขังหญิงอย่างชัดเจน เช่น อินโดนีเซีย กัมพูชา เอลซัลวาดอร์ ฟิลิปปินส์ รวมทั้งประเทศไทยที่เป็นผู้ผลักดันเรื่องนี้
ยังมีอีกหลายประเทศที่ก้าวหน้าด้วยการนำข้อกำหนดกรุงเทพไปใช้ในการลดการลงโทษจำคุก หรือลดจำนวนวันในการต้องโทษจำคุกลง เช่น อินเดีย อินโดนีเซีย และคอสตาริกา และหลายประเทศก็สามารถพัฒนาปรับปรุงสภาพแวดล้อมในเรือนจำให้เหมาะสมกับเพศภาวะได้ดีขึ้น เช่น บรูไน ปรับให้มีห้องแม่และเด็กในเรือนจำ หรือ ฟิลิปปินส์ เปิดโอกาสให้มีเวลาเข้าเยี่ยมระหว่างแม่และลูกได้ แต่ยังมีสิ่งที่จำเป็นต้องเร่งรัดให้เกิดขึ้นโดยเร็วเมื่อเทียบกับเพิ่มจำนวนขึ้นอย่างรวดเร็วของผู้ต้องขังหญิงในเรือนจำ คือ การเพิ่มขีดความสามารถของเจ้าหน้าที่ราชทัณฑ์ในการใช้เครื่องมือใหม่ ๆ ตามข้อกำหนดกรุงเทพ การฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมที่เป็นผู้มีบทบาทในการสอบสวนไปจนถึงการตัดสินพิจารณาคดี เพราะข้อมูลที่ผ่านมาทำให้เราพบว่า แนวทางสำคัญที่สุดในข้อกำหนดกรุงเทพ ซึ่งก็คือ การลงโทษผู้กระความผิดโดยการใช้มาตรการลงโทษอื่น ๆ แทนการจำคุก ยังถูกนำมาใช้จริงได้น้อยมาก ทำให้จำนวนผู้ต้องขังทั้งหญิงและชายเพิ่มขึ้นมากอย่างที่เห็น
“ข้อท้าทายสำคัญที่ปรากฏอย่างเด่นชัด คือ ทั่วโลกยังมีการใช้โทษจำคุกมากเกินไป และยังใช้มาตรการอื่นที่มิใช่การคุมขังน้อยเกินไป หลายประเทศยังใช้โทษจำคุกกับผู้ต้องขังหญิงที่มีความผิดเพียงเล็กน้อย ในบางประเทศใช้คุมขังผู้หญิงทั้งที่ยังอยู่ในระหว่างพิจารณาคดีเป็นอัตราถึง 40-50% นอกจากนี้ ยังมีปัญหาการขาดแคลนจิตแพทย์ บริการอื่น ๆ ในเรือนจำ รวมไปถึงปัญหาหลังได้รับการปล่อยตัวแล้วก็ไม่มีที่อยู่อาศัย ไม่ได้รับการจ้างงาน ขาดสวัสดิการทางสังคม”
เมื่อต้องกำหนดลำดับความสำคัญที่จะเร่งรัดการใช้ “ข้อกำหนดกรุงเทพ” ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ชลธิช ระบุว่า สิ่งที่สำคัญที่สุด คือ ทั่วโลกต้องขยายแนวคิดการใช้มาตรการลงโทษอื่นที่ไม่ใช่การจำคุกออกไปให้มากขึ้น ลำดับรองลงมาคือต้องเร่งพัฒนาเรือนจำให้มีความเหมาะสมตามความจำเป็นทางเพศสภาวะสำหรับผู้หญิง ต่อมาคือการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ราชทัณฑ์ให้สามารถเป็นผู้ส่งต่อองค์ความรู้ได้ด้วย และในบริบทของการกลับสู่สังคมจะต้องสร้างพื้นที่สำหรับกลุ่มผู้หญิงที่ผ่านประสบการณ์ถูกคุมขังโดยตรงให้สามารถมาแลกเปลี่ยนเรียนรู้กันได้ ซึ่งทั้งหมดนี้ จำเป็นต้องใช้งบประมาณจำนวนมากเพื่อให้เกิดความยั่งยืน
จากแนวคิดสู่การลงมือ โครงการ Bangkok Rules Accelerator จะสร้างความเปลี่ยนแปลงอย่างไร
Claudia Baroni, Team Leader, Gender in Criminal Justice, United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) กล่าวว่า โครงการเร่งรัดข้อกำหนดกรุงเทพ หรือ Bangkok Rules Accelerator คือความพยายามสำคัญที่จะทำให้กลไกต่าง ๆ ตามข้อกำหนดกรุงเทพ ที่เกิดขึ้นมาแล้ว 15 ปี สามารถนำไปใช้ให้เกิดประสิทธิภาพมากขึ้นเพื่อส่งเสริมพลังของผู้หญิงที่เคยก้าวพลาดทั่วโลก โดยในปี 2567 เกิดการหารือกันในประเด็นนี้หลายครั้งในหลายภูมิภาค โดยมีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมพลังของผู้หญิงในฐานะผู้นำการเปลี่ยนแปลง ปรับปรุงเรือนจำให้เหมาะกับผู้หญิง และส่งเสริมให้ผู้หญิงที่มีประสบการณ์ตรงในการถูกคุมขังมีส่วนร่วมในการแก้ปัญหา โดยมีข้อค้นพบที่ชัดเจนว่า ทั้งระบบทัณฑสถานและภาคประชาสังคมต่างก็แสดงความต้องการเงินสนับสนุนสำหรับเรื่องนี้
สำหรับกระบวนการที่จะต่อยอดและเร่งรัดข้อกำหนดกรุงเทพให้ถูกนำไปใช้ได้จริงทั่วโลกอย่างก้าวกระโดด Claudia นำเสนอว่า ทาง UNODC และ TIJ ได้ร่วมมือกันพัฒนาโครงการ Bangkok Rules Accelerator ขึ้น จากความจำเป็นที่อ้างอิงจากพันธกรณีต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็น Kyoto Declaration 2030 หรือเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน เป้าหมายที่ 3 (มีหลักประกันด้านสุขภาวะและความเป็นอยู่ที่ดี) เป้าหมายที่ 5 (ความเสมอภาคทางเพศ) และเป้าหมายที่ 16 (สันติภาพ ความยุติธรรม และสถาบันที่เข้มแข็ง) โดยออกแบบโครงการมาเป็นแผนระยะ 5 ปี และแบ่งโครงการออกเป็น 2 ระยะ
ช่วง 1-2 ปีแรก โครงการเร่งรัดข้อกำหนดกรุงเทพ จะเริ่มจากการคัดเลือกประเทศนำร่อง เพื่อดำเนินการ 3 ข้อ คือ ให้ทุนสนับสนุนเพื่อทำการศึกษาจากผู้หญิงที่เคยผ่านประสบการณ์ตรงในการถูกคุมขัง ประเมินความต้องการช่วยเหลือด้านต่าง ๆ อย่างรวดเร็ว และสนับสนุนให้เกิดสถาบันฝึกอบรมระดับชาติเพื่อพัฒนาศักยภาพเจ้าหน้าที่ราชทัณฑ์ และเจ้าหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมให้มีความรู้ความเข้าใจในการใช้ข้อกำหนดกรุงเทพอย่างมีประสิทธิภาพ ตั้งแต่การใช้มาตรการลงโทษอื่นแทนการจำคุก การบริหารจัดการเรือนจำโดยคำนึงถึงเพศสภาวะ ไปจนถึงแนวทางการฟื้นฟูและการส่งผู้ต้องขังหญิงกลับคืนสู่สังคม
ช่วง 3-5 ปีต่อมา คือกระบวนการใช้ประโยชน์จากองค์กรพันธมิตรและเครือข่ายต่าง ๆ เพื่อให้เกิดพื้นที่ต้นแบบและขยายจำนวนประเทศนำร่อง โดยจะร่วมกันสนับสนุนการจัดทำโครงสร้างพื้นฐาน ให้คำปรึกษากับเรือนจำและสถานที่คุมขังเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างที่จะพัฒนาสภาพแวดล้อมให้เป็นไปตามข้อกำหนดกรุงเทพ รวมไปถึงการให้เงินสนับสนุนกับองค์กรภาคประชาสังคมที่ให้บริการในการฟื้นฟูผู้หญิงที่เคยก้าวพลาดด้วย
“โครงการนี้จะตามมาด้วยการสนับสนุนในระดับนานาชาติ จัดตั้งกองทุนเพื่อทำการศึกษาเกี่ยวกับประสบการณ์ของผู้ต้องขังหญิงทั่วโลก ทำให้เจ้าหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมมีความเข้าใจและนำเครื่องมือต่าง ๆ ในข้อกำหนดกรุงเทพมาใช้อย่างมีประสิทธิภาพ และคาดหวังให้เกิดการจัดเวทีระดับโลกเพื่อแลกเปลี่ยนเรียนรู้วิธีการนำแนวปฏิบัติที่ดีตามข้อกำหนดกรุงเทพมาปรับใช้”
ผู้แทนจาก UNODC ย้ำว่า การดำเนินงานตามแผน 5 ปี Bangkok Rules Accelerator จะเกิดประโยชน์ขึ้นอย่างมากทั้งทางตรงและทางอ้อม
“ผู้ที่จะได้รับประโยชน์ทางตรง คือ ผู้ต้องขังหญิงและผู้หญิงที่มีประสบการณ์ในการถูกคุมขัง เจ้าหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมทั้ง ตำรวจ อัยการ ผู้พิพากษา และราชทัณฑ์ ... ส่วนผู้ที่จะได้รับประโยชน์ในทางอ้อมถือเป็นกลุ่มที่ใหญ่กว่านั้นและมีความสำคัญมาก นั่นคือ ครอบครัวของผู้ต้องขังหญิง ลูกของแม่หรือแม่ของลูก รวมไปถึงประชาชนในประเทศนั้น ๆ ที่จะได้รับสังคมที่ปลอดภัยกลับคืนมาจากการแก้ปัญหาการกระทำผิดซ้ำได้ดีขึ้น และโครงการนี้ยังถือเป็นเครื่องมือที่จะช่วยแก้ไขการตีตราทางสังคมที่ผู้ก้าวพลาดมักจะต้องเผชิญ”
โครงการ Bangkok Rules Accelerator ที่ได้กำหนดไว้ในแผน 5 ปีนี้ ยังกำหนดตัวชี้วัดความสำเร็จของโครงการไว้ด้วยหลายตัวชี้วัด คือ จำนวนประเทศที่เริ่มปฏิรูปการใช้โทษทางอาญาและปรับปรุงเรือนจำตามข้อกำหนดกรุงเทพ จำนวนเจ้าหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมที่ได้รับการฝึกอบรมให้เข้าใจการนำข้อกำหนดกรุงเทพไปปรับใช้ จำนวนผู้ต้องขังหญิงหรือผู้หญิงที่ได้รับประโยชน์จากการใช้มาตรการลงโทษอื่นแทนการคุมขัง หรือได้ประโยชน์จากการปรับปรุงเรือนจำให้มีสภาพแวดล้อมที่เหมาะสมกับเพศหญิง จำนวนเรือนจำที่ได้รับการปรับปรุงประสิทธิภาพ จำนวนโครงการหรือกิจกรรมรณรงค์ที่สร้างความตระหนักรู้ในเรื่องนี้ จำนวนผู้หญิงที่ได้รับทุนให้ทำการศึกษาภายใต้โครงการนี้ รวมไปถึงจำนวนผู้มีส่วนได้เสียต่าง ๆจากโครงการนี้ และจำนวนผู้ที่เข้าถึงข้อมูลของโครงการผ่านแพลตฟอร์มต่าง ๆ
ผู้แทนจาก UNODC กล่าวสรุปว่า โครงการ Bangkok Rules Accelerator ได้รับการสนับสนุนเบื้องต้นจากรัฐบาลไทยที่ให้ความสำคัญเป็นอย่างมากกับการลงทุนเพื่อเริ่มโครงการอันจะช่วยสร้างความเท่าเทียมทางเพศ รวมทั้งหน่วยงานขององค์การสหประชาชาติ และหน่วยงานภาคประชาสังคมที่ส่งเสริมสิทธิสตรี โดยโครงการนี้ยังคงต้องการแรงสนับสนุนด้านงบประมาณเพิ่มเติมอีกเป็นจำนวนมากเพื่อให้สามารถดำเนินการไปได้ตามแผน ซึ่งแรงสนับสนุนทางการเงินเหล่านี้ จะช่วยทำให้ “ข้อกำหนดกรุงเทพ” ถูกนำไปใช้ได้จริงในอีกหลายประเทศทั่วโลก และจะสร้างความเปลี่ยนแปลงจากการส่งเสริมพลังของผู้หญิงทั่วโลกขึ้นได้อย่างแน่นอน
ทั้งนี้ ระหว่างงานเปิดตัวโครงการ Bangkok Rules Accelerator เมื่อวันที่ 15 ธันวาคม พ.ศ. 2568 ที่อาคารสำนักงาน TIJ มีผู้แทนจากสถานเอกอัครราชทูตประจำประเทศไทยจาก 31 ประเทศ เข้าร่วมเพื่อสนับสนุนการยกระดับ “ข้อกำหนดกรุงเทพ” ข้อกำหนดเพื่อการคุ้มครองสิทธิผู้หญิงในเรือนจำในเวทีโลกครั้งนี้ด้วย
